加快建立全国碳排放总量控制制度
时间：2019-04-01
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通过采取调整产业结构、优化能源结构、提高能效等措施，我国的温室气体排放得到了较好控制，扭转了一段时间以来碳排放快速增长的局面。针对下一步工作，有专家建议可在“十四五”期间设立碳排放总量控制制度，稳健推动全国碳市场的建设运转及减碳目标实现。
我国的《生态文明体制改革总体方案》《“十三五”规划〈纲要〉》和《“十三五”控制温室气体排放工作方案》均提出要开展碳排放总量控制，北京、上海、甘肃、云南等地也从地方层面积极探索建立碳排放总量控制制度和分解落实机制。
“十二五”以来，我国建立了碳排放强度控制制度。从考核结果看，很多地区碳强度下降目标完成较好的原因在于作为分母的GDP增速较快，而不是因为作为分子的碳排放量下降。碳强度控制制度与我国正在试运行的碳排放交易体系中的“配额分配—配额履约—配额交易”逻辑不尽匹配。
因此，应以碳排放总量控制取代碳排放强度控制，将碳排放强度作为衡量碳排放管控力度的参考性指标，以碳排放总量作为直接性指标，从碳强度过渡到碳总量，与国家自主贡献文件中提出的2030年峰值目标更加匹配。
我国已建立了能源总量控制制度，但很多高耗能的重工业是国民经济基石，单从能源总量角度控制会限制这些行业的发展。如果使用可再生能源发展高耗能行业，用可再生能源满足高耗能需求，则能同时满足行业发展和环境保护的双重需求。能源总量控制制度的初衷是限制化石能源排放，而没有必要限制可再生能源排放。
因此，以碳排放总量控制取代能源总量控制，直接从制度层面控制高碳能源，对可再生能源进行鼓励，提升优化能源结构的政策精准度，可避免因控制能源消费总量而限制高耗能行业发展的问题。
在碳排放总量控制制度构建过程中，建议探索从区域入手，以低碳试点、碳排放权交易试点等为先行先试的突破口，建立地区碳排放总量控制与分解落实机制，为下一步建立全国碳排放总量控制及分解落实机制积累经验，也为下阶段将碳排放总量控制目标作为约束性指标纳入生态文明建设目标体系和“十四五”国民经济和社会发展规划打好基础。
在制度构建内容上，建议从五方面入手：一是将全国碳排放总量控制目标向各省进行分解，作为约束性指标纳入省级控制碳排放工作方案和年度工作计划，通过法律法规或政府规章确定省级应对气候变化主管部门的目标主体责任；二是将省级碳排放总量控制目标纳入下辖地市州的综合评价和绩效考核体系，省级应对气候变化主管部门有权监督下级政府的目标完成进度，考核目标完成结果；三是结合工业、建筑、交通等重点行业单位产品（服务量）的碳排放标准及行业先进值，将全国碳排放总量控制目标分解到主要部门和重点行业；四是合理确定重大工程和重点建设项目的碳排放增量空间，强化重大工程和重点建设项目控制碳排放的法律义务，从源头遏制碳排放不合理增长；五是从时序性的角度，将全国中长期碳排放总量控制目标科学分解到各年度，形成年度控制目标。
作者单位：生态环境部国家气候战略研究中心
（田丹宇）
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