案 情

　　生产用煤露天堆放，罚款3万元

　　最近，某县环境执法人员在A页岩砖厂检查时，发现厂区内的生产用煤既未采取密闭措施，也未设置不低于堆放物高度的严密围挡，同时还未采取覆盖措施防治扬尘污染，露天堆放。

　　经执法人员调查，A页岩砖厂在县市场监督管理部门登记注册为B有限责任公司的分公司，并单独办理营业执照，对外的名称为B有限责任公司A页岩砖厂（以下简称“A页岩砖厂”），其负责人为李某。

　　对此问题，县生态环境局拟根据《大气污染防治法》第一百一十七条第（二）项的规定，责令A页岩砖厂立即改正违法行为，处3万元罚款。

　　分 歧

　　分公司没有法人资格，能否直接处罚？

　　第一种意见认为，根据《公司法》第十四条第一款规定，公司可以设立分公司。

　　设立分公司，应当向公司登记机关申请登记，领取营业执照。分公司不具有法人资格，其民事责任由公司承担。由于A页岩砖厂（分公司）不具有法人资格，所以县生态环境局不能直接处罚A页岩砖厂，而应处罚B有限责任公司，即违法主体应认定为B有限责任公司。

　　第二种意见认为，A页岩砖厂（分公司）虽然不具有法人资格，但是A页岩砖厂同B有限责任公司在财务上实行独立核算，A页岩砖厂属于《行政处罚法》第三条中规定的“其他组织”，可以独立承担行政责任。所以，县生态环境局可以直接处罚A页岩砖厂（分公司）。

　　笔者同意第二种意见。

　　解 析

　　独立核算即可独立承担行政责任

　　根据法律规定，分公司不具有法人资格。那么，生态环境部门在查处企业环境违法行为的案件中，能否将分公司作为行政处罚当事人呢？

　　笔者认为，就行政处罚的对象来说，在《行政处罚法》的相关条款中，并没有规定被处罚的单位一定是具有法人资格的要求。所以无论是公民、法人还是其他组织，只要从事了违法行为，都可以给予行政处罚。也就是说，生态环境部门同样可以将具有违法行为的分公司作为行政处罚当事人，其理由如下：

　　法人的分支机构属于其他组织范畴

　　根据《行政处罚法》第三条第一款规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。”从本条可以看出，行政机关可以对不具法人资格的“其他组织”实施行政处罚。那么分公司属不属于“其他组织”呢？

　　《行政诉讼法》第一百零一条规定：“人民法院审理行政案件，关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等，以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。”本条是关于人民法院审理行政案件适用民事诉讼法的规定。也就是说行政法对于其他组织没有明确规定的前提下可以参照民事诉讼法的相关规定执行。

　　而《民事诉讼法》第四十八条规定：“公民、法人和其他组织可以作为民事诉讼的当事人”。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第五十二条规定：“民事诉讼法第四十八条规定的其他组织是指合法成立、有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织，包括：……（五）依法设立并领取营业执照的法人的分支机构……”。这一解释明确了法人的分支机构属于其他组织范畴。

　　所以，根据以上有关规定，法人依法设立并领取营业执照的分支机构（分公司）属于《民事诉讼法》《行政处罚法》中规定的“其他组织”，生态环境部门可以将其作为行政处罚的主体。

　　换句话说，分支机构（分公司）可以作为行政处罚案件的当事人。但需要注意的是，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第五十三条规定：“法人非依法设立的分支机构，或者虽依法设立，但没有领取营业执照的分支机构，以设立该分支机构的法人为当事人”。因此，只有满足“领取营业执照”这一条件的分公司才能成为诉讼当事人，否则诉讼主体只能是总公司。

　　经查，在本案中，B有限责任公司成立的A页岩砖厂属于“合法成立、有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织”。因此，生态环境部门可以直接处罚A页岩砖厂（分公司）。

　　具备行政责任能力就能成为被处罚主体

　　但是，在执法中需要注意的是，生态环境部门在对每一个违法行为主体实施行政处罚前，必须要调查清楚被处罚人对其违法行为是否具有承担行政处罚责任的资格。所以，笔者认为，只有一个单位具备行政责任能力，他才能成为被处罚的主体。否则，就不能成为被处罚的主体。

　　也就是说，执法人员在调查一个具有违法行为的单位是否具备行政责任能力时，主要是看这个单位有没有自己可以独立支配的财产并以其财产承担法律义务与责任的资格。

　　如果一个单位有自己可以独立支配的财产，即使这家单位没有法人资格，他也具有行政责任能力，当其从事违法行为时，生态环境部门照样可以对其实施行政处罚。

　　反之，如果被处罚人（分公司）没有自己独立的财产，他的人员和财产要受所属的总公司支配，那他就不具备行政责任能力，那么生态环境部门就不能把他作为行政处罚的对象，其违法行为的责任应由其所属的总公司承担。

　　在执法中，有执法人员提出，如果分公司的财产不足以支付对其施行的罚款（财产罚）时怎么办？

　　根据《民法总则》第七十四条规定：“法人可以依法设立分支机构。法律、行政法规规定分支机构应当登记的，依照其规定。分支机构以自己的名义从事民事活动，产生的民事责任由法人承担；也可以先以分支机构管理的财产承担，不足以承担的，由法人承担”。

　　根据《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定》（试行）第七十四条第1款规定：“被执行人为企业法人的分支机构不能清偿债务时，可以裁定企业法人为被执行人。企业法人直接经营管理的财产仍不能清偿债务的，人民法院可以裁定执行企业法人其他分支机构的财产”。

　　依据以上规定，环境执法人员在案件调查过程中，通过对分支机构（分公司）的调查取证，如果能够掌握当事人违法行为的全部事实，并且证据确凿，有法定依据，就可以对分支机构（分公司）作出行政处罚。

　　在案件执行上，如果被处罚的分公司拒不履行生效的行政处罚决定书时，生态环境部门可以依法申请人民法院强制执行。人民法院在执行时也应当先执行被处罚的分公司的财产，不足时再执行具有法人资格的公司的财产，仍不足时可以执行这家公司其他分公司的财产。

　　综上，生态环境部门在对违法企业实施行政处罚时，不是看被处罚企业是否具有法人资格，而是应看违法企业是否具有行政责任能力。只要具有行政责任能力，就可把违法企业作为被处罚的主体。