◆张玉宇 赵宇

　　　　基本案情

　　　　不服行政处罚结果，企业要求行政复议

　　　　2016年,某单位的纸制品加工建设项目环评文件已在原A市B县环保局备案。B县环保局并为此出具审查意见，证明这一建设项目符合污染防治的各项要求。

　　　　为减少大气污染物排放，2018年，这家单位将原燃煤蒸汽锅炉改为煤气发生炉，用于纸制品烘干和采暖，其纸制品生产过程并无化学处理工艺，其营业执照中获得批准的经营范围仅有纸制品，并无其他产品。

　　　　2019年8月8日，A市生态环境局在执法检查中认为，煤气发生炉属《建设项目环境影响评价分类管理名录》（以下简称《环评分类管理名录》）中的第93项煤气生产业，应当按照这一名录的要求编制环评报告书，并经审批和竣工验收后，才能投入使用。然而这家单位新安装的煤气发生炉并没有经环评文件审批，之后也没有经过验收即投入使用。A市生态环境局认定其行为违反了《环评法》和《建设项目环境保护管理条例》有关未批先建和未验先投的规定，遂做出两个处罚决定，分别处罚款1300元和30万元。

　　　　这家单位不服，申请复议。

　　　　争议焦点

　　　　新安装煤气发生炉是编制环评报告书还是登记表？

　　　　众所周知，假如A市生态环境局认定B县环保局适用法律正确，即新安装煤气发生炉应当编制报告书，那么这个煤气发生炉的环评报告书就得经审批，其污染防治设施还得经竣工验收才能投入使用。未批先建和未验先投就可以给予处罚。

　　　　如果相反，这家单位新安装煤气发生炉后，仍从事纸制品加工业并无化学处理工艺，应当按《环评分类管理名录》第29项编制登记表，那就既没有未批先建的处罚，也没有未验先投的处罚。

　　　　显然这个复议案件的主要争议是，纸制品加工单位新安装煤气发生炉，应当按煤气生产行业编制报告书，还是以污染物种类发生改变为由，仍按纸制品行业编制登记表？

　　　　讨论中，第一种观点认为，首先，煤气发生炉与煤气生产所产生的污染物种类相同，其污染防治措施就应当相同，从污染物实际排放上考虑，就应当按照煤气生产行业同样对待，应当编制报告书。

　　　　其次，煤气发生炉确实有煤气产生，产生就是生产，因此又符合《环评分类管理名录》中第93项的字面意思，也应当编制报告书。

　　　　再次，根据《环评分类管理名录》第五条“跨行业、复合型建设项目，其环境影响评价类别按其中单项等级最高的确定”的规定，这家纸制品加工单位属跨纸制品和煤气生产两个行业的情形，更应当编制报告书。并认为前述三点的逻辑是环评及其审批的通用规则。

　　　　第二种观点与第一种观点正好相反，并争执不下。

　　　　第二种观点认为，煤气发生炉与煤气生产行业所产生的污染物种类相同，其污染防治措施也可以相同，但不等于环评文件的法定形式必然相同。登记表或者后评价备案，甚至后期的监管，均能够实现有效管理。其次，产生并不等于生产。生产是指利用工具创造更多的生活资料。煤气发生炉仅为纸制品加工过程中的工具，并不能改变其行业属性。再次，只生产纸制品，并无生产煤气的想法和打算，也说明这家单位并不属于“跨行业”的情形。

　　　　结论

　　　　无明确判断标准时，应回到原则规定去做合理理解

　　　　笔者同意第二种观点，认为两个处罚决定属适用法律错误。

　　　　理由一，《环评法》第十六条第（一）项规定，对可能造成重大环境影响的建设项目，应当编制报告书，对产生的环境影响进行全面评价。

　　　　笔者认为，纸制品加工单位改变燃烧方式，新安装煤气发生炉，更有利于改善大气环境，即使可能产生新的污染物也更加可控，不可能构成法律所说的重大环境影响。如果确有必要要求其重新履行或者完善环评手续，也应当以纸制品加工的登记表或者后评价的备案形式完善。

　　　　理由二，生产，是指利用工具创造更多的生活资料。产生并不等于生产。申请人安装煤气发生炉确实产生煤气，但并不能改变其纸制品的行业属性。也就是说，申请人只生产纸制品，即使利用煤气发生炉作为烘干和采暖的工具，也不能将其归入煤气生产行业，从而改变其环评文件的法定形式，并因此违法增加其义务。

　　　　理由三，按照《环评分类管理名录》确定环评文件的法定形式，笔者认为首先要确定建设项目所属行业，其次还要符合其中的具体描述。对于“跨行业、复合型”的认定标准需要进一步细化、明确，甚至需要获得立法文件的进一步指引，如此才能更加合法合规。

　　　　如果按照第一种观点，其逻辑是环评及其审批的通用规则的话，容笔者虚拟一个事例，以证明这个逻辑可能带来的不合理。

　　　　一个19张床位的小诊所本应当按登记表编制环评文件并备案，无需审批也无须通过竣工验收。但是，诊所通常都会提供药剂配制或者中药加工服务，因此可能跨入制药行业编制报告表。这个报告表必须经审批，还得通过竣工验收，如有违反还可能受到处罚。如果这个小诊所用煤气发生炉取暖，它就又兼具煤气生产的行业属性，它的环评文件就变成了最高等级的报告书。根据工商注册管理规定，这家诊所就可以合法地经营煤气。

　　　　甚至更极端一点，一所医院能否因动物实验而一跃兼具屠宰行业的属性呢？

　　　　通过这个有违常识的事例，只能得出一个结论，即当“跨行业、复合型”并无明确、清楚的判断标准时，应当回到原则规定里去做合理理解。这里所说的原则规定是指《环评法》第十六条所列各项给出的原则性判断方法。

　　　　作者单位：张玉宇，北京盈科（沈阳）律师事务所；赵宇，辽宁省生态环境厅