邓小云 彭本利

　　　　黄河是中华民族的母亲河，是中华文明的摇篮。“生态兴则文明兴”，习近平总书记非常关心黄河流域的生态保护。2019年9月18日，在河南郑州举行的黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上，习近平总书记指出，“保护黄河是事关中华民族伟大复兴和永续发展的千秋大计”，并强调要“上下游、干支流、左右岸统筹谋划，共同抓好大保护，协同推进大治理，着力加强生态保护治理、保障黄河长治久安、促进全流域高质量发展”。习近平总书记的重要讲话为黄河流域的生态环境治理指明了方向，即黄河流域的协同治理是建设幸福黄河的有效路径。

　　　　黄河流域生态环境治理已取得不少成效，但治理模式仍存在碎片化的问题。黄河流域的问题，“表象在黄河，根子在流域”。流域上下游、左右岸归属于不同行政区域管辖，水资源、水环境和水生态由不同职能部门管理，使得流域生态环境治理呈现出“条块结合、以块为主”“纵向分级、横向分散”的碎片化特征。碎片化治理不符合流域生态环境的整体性和系统性，影响治理成效。

　　　　实践中，自然分布的流域通常被人为分割，按行政区划进行管辖。黄河干流流经9个省级行政区，形成了横向行政区域之间的“块块分割”。虽然，黄河流域很早就设置有流域管理机构，但是，我国流域管理与行政区域管理相结合的管理体制并没有理顺流域管理主体与区域管理主体之间的权责关系。在现行流域管理体制下，按照流域的构成要素，黄河流域生态环境管理职能分属于多个部门，包括生态环境部门、水利部门、交通部门、农业部门、自然资源部门等，形成“九龙治水”，存在部门之间“管水量的不管水质，管水源的不管供水，管供水的不管排水，管排水的不管治污”等分割管理的问题。多头管理政出多门，易导致各管理部门在权力和利益面前相互争夺，在问题和责任面前相互推诿甚至不作为等问题。同时，流域生态环境管理部门多元化、分散化导致流域环境监管困难。

　　　　黄河流域生态系统的整体性以及流域生态服务功能的公共性，决定了黄河流域生态环境治理必须打破传统行政区域和部门的界限，开展协同治理。而要实现黄河流域生态环境治理主体之间有效、充分协同，必须将黄河流域生态环境协同治理纳入法治化轨道，形成完善的协同体系，以制度规范促进协同治理。

　　　　一是促进协同决策要进行流域整体性、综合性立法。从黄河流域生态系统的整体性出发，统筹考虑流域上下游、左右岸协同发展，制定一部综合性的《黄河法》，把水资源利用、水污染防治、渔业、防洪、港岸、交通、景观等方面问题一体化考虑，建立流域统一、综合监管制度。以黄河流域立法为依据，流域内各级政府及其职能部门打破流域上中下游、干支流、左右岸、水中与岸上的行政区划界限和壁垒，构建联动合作的协同治理机制，形成“共同抓好大保护，协同推进大治理”的格局。

　　　　二是建立黄河流域省际联合执法的长效机制。为保障流域协同执法，可以采取三方面措施。一要建立黄河流域协同监控体系。运用卫星定位、物联网等高科技手段，加大在线监控设施建设，完善遥感遥测监控、重点区域视频监控和执法巡查监控，形成多要素、多介质动态监控和全覆盖、高精度、反应迅速的立体化监控网络。二要建立黄河流域协同信息平台。动态反映流域环境质量、水文、污染源清单、水域岸线管理运行等方面情况，实现流域管理部门之间信息资源共享互通。三要统一黄河流域治理规划和环评。要将流域水资源开发利用规划、省际边界河道水利规划、河道岸线利用规划、省际重点水事矛盾敏感地区水利规划、采砂规划的编制，统一为流域国土空间规划，实现“多规合一”。

　　　　三是探索设立黄河流域环境司法机构和公益诉讼机制。为加强流域生态环境协同治理的司法保障，避免行政干预司法或地方司法保护主义现象，建议按流域设立环境司法机构，负责黄河流域内环境违法犯罪案件的检察、审判工作。另外，流域生态环境具有公共物品属性，因而应完善流域环境公益诉讼制度，对涉及黄河流域生态环境保护的公益诉讼行为给予鼓励和支持，如在能力建设和资金方面支持专门从事流域环境保护的公益性社会组织发展，明确流域生态环境损害鉴定评估、赔偿磋商、生态修复以及环境公益诉讼赔偿金的使用管理等问题。

　　　　四是构建约束和激励并举的机制，为黄河流域多元主体之间协同提供内生动力。遏制对黄河流域生态环境产生负外部性的经济活动或行为，对相关活动或行为加大处罚力度，提高其违法成本；明确并强化黄河流域内各层级行政区域的生态环境治理责任，当流域内某行政区域出境断面水质评价低于入境断面水质标准时，表明此行政区域内河流水质恶化，应当对其实施相应的处罚。激励对黄河流域生态环境产生正外部性的经济活动或行为，如建立黄河流域跨行政区生态补偿制度，由受益地区对那些承担流域生态环境保护和建设成本以及丧失发展机会的地区进行必要的补偿，并探索包括技术补偿、异地开发补偿等提供发展权项目的补偿形式，帮助流域上游地区发展生态农业、生态养殖、生态旅游等环境友好型产业，通过协同治理实现协同发展。

　　　　五是充分发挥河长制的作用。河长制的设立一定程度上较好地解决了流域跨部门协同不足的问题。应将河长制纳入法治化轨道。首先，明确和细化各级河长的职责，实现河长流域治理的权责统一。其次，明确河长制与相关制度的衔接，包括考核评价机制、生态补偿机制等，为河长提供充足的内在治理动力。

　　　　“治理黄河，重在保护，要在治理。”“协同推进大治理”体现了整体主义生态观，其出发点是流域生态系统各要素的整体性，落脚点是流域整体的生态环境利益，有利于治理能力的聚合与提升，是实现流域善治、建设幸福黄河的有效途径。应深入学习和领会习近平总书记重要讲话的精神，加强黄河流域生态环境协同治理，推动黄河流域高质量发展，让黄河成为造福人民的幸福河。