◆张修玉

　　　　为统筹划定落实生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线（以下简称三条控制线），近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》。笔者认为，落实国土空间规划一盘棋，三条控制线必须划得实、守得住。

　　　　统筹划定三条控制线是全面落实习近平生态文明思想的一项基础性制度安排，是全面落实国土空间规划一盘棋的战略举措，是全面落实最严格生态环境保护制度、耕地保护制度和节约用地制度的有效手段。统筹划定三条控制线系统体现了“底线思维、保护优先、多规合一、协调落实、统筹推进、分类管控”的基本原则，是国家从总体上科学调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化的重要支撑与必然选择。

　　　　到2020年年底，结合国土空间规划编制，完成三条控制线划定和落地，协调解决矛盾冲突，纳入全国统一、多规合一的国土空间基础信息平台，形成一张底图，实现部门信息共享，实行严格管控。到2035年，通过加强国土空间规划实施管理，严守三条控制线，引导形成科学适度有序的国土空间布局体系。

　　　　科学有序划定三条控制线全面推进多规合一

　　　　一是划实生态保护红线。需要优先将具有重要水源涵养、生物多样性维护等功能的生态功能极重要区域，以及生态极敏感脆弱的水土流失、沙漠化等区域划入生态保护红线。要将具有潜在重要生态价值的区域也划入生态保护红线。如果对自然保护地进行调整优化，评估调整后的自然保护地应划入生态保护红线。

　　　　二是划定永久基本农田控制线。依据耕地质量、粮食作物种植等情况，在严守耕地红线基础上，按照一定比例，将达到质量要求的耕地依法划入。已经划定的永久基本农田中存在划定不实、违法占用、严重污染等问题的要全面梳理整改，确保永久基本农田面积不减、质量提升、布局稳定。

　　　　三是划准城镇开发边界控制线。以城镇开发建设现状为基础，综合考虑资源承载能力、人口分布等因素，框定总量，限定容量，防止城镇无序蔓延，城镇建设和发展不得违法违规侵占河道、湖面、滩地。

　　　　合理解决三条控制线统筹划定中的矛盾冲突

　　　　一是统一数据基础。以目前客观的土地、海域及海岛调查数据为基础，形成统一的工作底数底图。已形成第三次国土调查成果并经认定的，可直接作为工作底数底图。

　　　　二是采取“自上而下”与“自下而上”相结合的方式实现三条控制线的落地。国家明确三条控制线划定和管控原则及相关技术方法；省级部门确定本行政区域内三条控制线总体格局和重点区域，提出下一级划定任务；市、县组织统一划定三条控制线和乡村建设等各类空间实体边界。跨区域划定冲突由上一级政府有关部门协调解决。

　　　　三是协调边界矛盾。三条控制线出现矛盾时，生态保护红线要保证生态功能的系统性和完整性，确保生态功能不降低、面积不减少、性质不改变；永久基本农田要保证适度合理的规模和稳定性，确保数量不减少、质量不降低；城镇开发边界要避让重要生态功能，不占或少占永久基本农田。

　　　　完善统筹划定三条控制线的系统保障

　　　　一是加强组织保障。自然资源部会同生态环境部等有关部门建立协调机制，加强对地方督促指导。地方各级党委和政府对本行政区域内三条控制线划定和管理工作负总责，结合国土空间规划编制工作有序推进落地。

　　　　二是严格实施管理。建立健全统一的国土空间基础信息平台，实现部门信息共享，严格三条控制线监测监管。三条控制线是国土空间用途管制的基本依据，涉及生态保护红线、永久基本农田占用的，报国务院审批；对于生态保护红线内允许的对生态功能不造成破坏的有限人为活动，由省级政府制定具体监管办法；城镇开发边界调整报国土空间规划原审批机关审批。

　　　　三是严格监督考核。将三条控制线划定和管控情况作为地方干部政绩考核内容。国家自然资源督察机构、生态环境部要按照职责，会同有关部门开展督察和监管，并将结果移交相关部门，作为领导干部自然资源资产离任审计、绩效考核等的重要依据。