为贯彻落实《国务院办公厅关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》（国办发〔2018〕118号）精神，促进我省行政执法机关严格规范公正文明执法，近日，省政府办公厅印发《关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的实施方案》（青政办〔2019〕48号，以下简称《实施方案》），现就《实施方案》中相关政策解读如下：

　　1.问：我省《实施方案》的制定背景是什么?

　　答：行政执法是行政机关最大量的日常行政活动，是实施法律法规、依法管理经济社会事务的主要途径，是实现政府职能的重要方式。行政执法是否严格规范公正文明，直接体现着各级政府依法行政和法治政府建设的水平。近年来，我省各地区各部门不断加强行政执法规范化建设，执法能力和水平有了较大提高，但执法中不严格、不规范、不文明、不透明等问题仍然较为突出，损害了人民群众利益和政府公信力。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》和《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》对全面推行行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大行政执法决定法制审核制度（以下统称“三项制度”）作出了全面安排部署，提出了明确要求，推行“三项制度”是落实党中央国务院和省委省政府改革部署的重要举措，是法治政府建设的重要内容。2017年1月，国务院办公厅印发了《推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度试点工作方案》，同年在部分省市完成试点工作。2018年12月，国务院办公厅印发了《国务院办公厅关于全面推行行政执行公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》（以下简称《指导意见》），明确提出地方各级政府及其部门主要负责同志是本地区、本部门全面推行“三项制度”工作的第一责任人，要切实加强领导，做好组织实施，定期听取工作情况汇报，及时研究解决工作中的重大问题，确保工作有方案、部署有进度、推进有标准、结果有考核；要建立健全工作机制，健全制度体系，开展培训宣传，加强督促检查，保障经费投入，加强队伍建设。“三项制度”的组织实施主要是各级行政执法机关，每项制度都有具体的规范要求。为提高制度实施的实效性和可操作性，我们将贯彻国务院办公厅《指导意见》细化为“一方案一机制三办法”，即制定一个“实施方案”，建立一个“领导小组”，配套实施“三个办法”。今年4月中旬制定出台了《实施方案》，6月下旬制定出台了《公示办法》《记录办法》《审核办法》。

　　2.问：《实施方案》的主要内容有哪些？

　　答：第一部分是总体要求。主要是明确了指导思想和工作目标。《实施方案》的指导思想是旨在以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导。工作目标是2019年全省各级行政执法机关，重点在行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收征用、行政检查、行政监督等行政执法活动中全面推行“三项制度”。2020年，“三项制度”逐步拓展到行政收费、行政给付、行政裁决等行政执法领域，实现“三项制度”在行政执法领域的全覆盖。经过3至5年，“三项制度”在全省各级行政执法机关全面推行，行政执法公示制度机制不断健全完善，做到执法行为过程信息全程记载、执法全过程可回溯管理、重大执法决定法制审核全覆盖，全面实现执法信息公开透明、执法全过程留痕、执法决定合法有效，行政执法行为得到有效规范，行政执法能力和水平整体大幅提升，行政执法行为被纠错率明显下降，行政执法的社会满意度显著提高。

　　第二部分是主要任务。主要围绕全面推行行政执法公示制度、全面推行行政执法全过程记录制度、全面推行重大行政执法决定法制审核制度和全面推行行政执法信息化建设4个方面，提出了19项任务措施。

　　（1）关于全面推行行政执法公示制度。针对行政执法信息公开不及时、不规范、不透明等问题，主要从强化事前公开、规范事中公示、加强事后公开、确认执法主体和人员、健全落实制度机制、建立行政执法统计年报制度6个方面，要求各级行政执法机关、各级政务服务监管部门2019年6月底前，全面梳理并主动公示行政执法主体、人员、职责、权限、依据、程序、裁量基准和救济渠道等行政执法基本信息，涉及行政许可、行政收费、行政给付等事项的，应当明确执法事项名称、受理机构、审批机构、受理条件、办理时限、办理流程等内容。各级政务服务窗口要设置岗位信息公示牌，明示工作人员岗位职责、申请材料示范文本、办理进度查询、咨询服务、投诉举报等信息。８月底前，省级行政执法机关要规范本系统行政执法信息公示内容的标准、格式，建立健全行政执法信息公开发布、撤销和更新机制。各级行政执法机关要在执法决定作出之日起20个工作日内，向社会公布执法机关、执法对象、执法类别、执法结论等信息，接受社会监督，行政许可、行政处罚的执法决定信息要在执法决定作出之日起7个工作日内公开，但法律、行政法规另有规定的除外。

　　（2）关于全面推行行政执法全过程记录制度。针对执法行为不严格、不文明及执法过程记录不全面、不标准等问题，主要从完善文字记录、规范音像记录、严格记录归档、发挥记录作用、保障执法设施5个方面，要求各级行政执法机关2019年8月底前，结合实际，建立健全执法音像记录管理制度，明确音像记录的设备配备、使用规范、记录要素、存储应用、监督管理等要求。省级行政执法机关要完善本系统统一执行的行政执法案卷管理制度。

　　（3）关于全面推行重大行政执法决定法制审核制度。针对法制审核机构不健全、审核力量不足、审核工作不规范等问题，主要从明确审核主体、严格审核范围、明确审核内容、规范审核程序、落实审核责任5个方面，要求省级行政执法机关2019年10月底前，结合执法类别、执法层级、所属领域、涉案金额、社会影响等因素，编制本系统统一执行的《重大行政执法决定法制审核目录清单》，明确重大行政执法决定事项和标准，并报省司法厅备案。编制本系统统一执行的《重大行政执法决定法制审核流程图》，对法制审核程序、送审材料和审核的时限、方式、责任等进行明确，并建立健全法制审核机构与行政执法承办机构对审核意见不一致时的协调机制。

　　（4）关于全面推行行政执法信息化建设。主要从加快信息化平台建设、推进信息化数据共享、探索信息化智能应用3个方面要加强执法信息管理，及时准确公示执法信息，实现行政执法全过程留痕，法制审核流程规范有序。其中，加快信息化平台建设，主要明确省司法厅要依托大数据、云计算等信息技术手段，加快推进涵盖行政执法主体管理、执法人员资格管理、执法案件网上监督、执法大数据分析、公众参与等功能于一体的青海省行政执法监督平台建设，实现一级建设、四级共享。已经建成运行或者正在建设行政执法信息系统的省级行政执法机关，要实现行政执法数据与青海省行政执法监督平台的有效对接；尚未建设行政执法信息系统的省级行政执法机关，要结合青海省行政执法监督平台建设，搭建本系统执法信息模块。

　　第三部分是保障措施。主要从加强组织领导、健全制度体系、加强队伍建设、强化执法保障、加强督促检查5个方面，对加大组织保障力度提出了明确要求。

　　3.问：“三项制度”对规范执法，还有保护当事人的权利，有什么样的意义？

　　答：我国大约有80%的法律、90%的地方性法规和几乎所有的行政法规，都是由行政机关来执行。行政执法是行政机关最大量的日常行政活动，是实施法律法规、依法管理经济社会事务的主要途径，是实现政府职能的重要方式。行政执法是否严格规范公正文明，直接体现着各级政府依法行政和法治政府建设的水平。近年来，党中央、国务院高度重视行政执法工作，党的十八大以来，更加重视行政执法工作，我省不断加强行政执法规范化建设，行政执法总体上有很大改善，群众的满意度也日益提高，但在执法实践中，执法不作为、不规范等问题仍时有发生。这些问题影响了经济社会发展的正常秩序，破坏了营商环境，损害了人民群众利益和政府公信力。

　　“三项制度”是整个行政执法制度体系里最典型也是最关键的。公示制度规范源头，重在打造“阳光政府”，主动、及时地向社会公开执法信息，让行政执法在阳光下运行，接受社会和广大人民群众的监督。全过程记录规范过程，重在规范执法程序，通过文字、音像记录等形式，对行政执法各个环节进行记录，全面、系统归档保存，做到执法全过程留痕和可回溯管理。法制审核规范结果，重在保障合法执法，确保每一项重大执法决定必须经过合法性审核，使执法者不能越过权力的边际，守住法律的底线。所以，全面推行“三项制度”，对促进严格规范公正文明执法具有基础性、整体性和突破性的作用，对于切实保障人民群众的合法权益、维护政府的公信力、营造更加公开透明、规范有序、公平高效的法治环境，具有重要意义。

　　4.问：《公示办法》《记录办法》《审核办法》的制定依据有哪些?

　　答：按照《青海省人民政府办公厅印发关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的实施方案的通知》（青政办〔2019〕48号）要求，省司法厅要制定《公示办法》《记录办法》《审核办法》，全面规范行政执法公示、执法全过程记录、重大执法决定法制审核行为，促进严格规范公正文明执法，保护公民、法人和其他组织的合法权益。根据《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国信息公开条例》和国务院办公厅《指导意见》（国办发〔2018〕118号）的规定，起草了三个办法。

　　5.问：制定《公示办法》《记录办法》《审核办法》的目的是什么？

　　答：《公示办法》的制定旨在打造“阳光政府”，主动、及时地向社会公开执法信息，让行政执法在阳光下运行，接受社会和广大人民群众的监督。《记录办法》的制定旨在规范执法程序，通过文字、音像记录等形式，对行政执法各个环节进行记录，全面、系统归档保存，做到执法全过程留痕和可回溯管理。《审核办法》的制定旨在保障合法执法，确保每一项重大执法决定必须经过合法性审核，使执法者不能越过权力的边际，守住法律的底线。

　　6.问：《公示办法》《记录办法》《审核办法》的主要内容有哪些？

　　答：三个办法开头部分主要明确了行政执法公示的目的依据、概念、原则、职责。结尾部分主要明确行政执法主体、行政执法人员、法制审核人员、审批行政执法决定的负责人不履行本办法规定职责的追责情形，施行时间和有效期。

　　（1）《公示办法》共26条。主要明确了行政执法公示范围，事前、事中、事后环节应当公开的信息，行政执法结果不予公开情形、公开的方式、公示信息的审核、时限、公开发布、撤销和更新机制等内容。

　　（2）《记录办法》共6章30条。主要明确了行政执法文字记录的启动程序、调查取证环节、审查决定环节、送达行政执法文书，音像记录的重点内容、储存、使用及记录设备的存放、维护、保养、管理等内容。

　　（3）《审核办法》共24条。主要明确了重大行政执法决定法制审核范围、审核程序、审核内容、审核意见、审核时限等内容。

　　7.问：行政执法证件有哪些种类？

　　答：目前国家对行政执法证件的管理没有统一的规定，现实中行政执法证件的发放和管理是由国家部委制发和地方制发相结合的方式。国家部委发放的执法证件名称也不统一，如：交通运输部制发的《交通运输行政执法证》、国家统计局制发的《中华人民共和国统计执法证》、原国家工商总局制发的《中华人民共和国工商行政管理执法证》、公安部制发的《人民警察证》等都是行政执法证件。我省的行政执法证件是两级发放，由省人民政府授权省司法厅制发省级行政执法机关的行政执法证和行政执法监督证，并对全省行政执法证件的制发和使用进行监督和管理;市(州)司法局负责本级及所辖县（市、区、行委）行政执法证和行政执法监督证的发放和使用，并进行监督和管理；省级有关行政部门对系统内行政执法证件的发放和使用进行监督和管理。

　　8.问：行政执法对出示行政执法证件有哪些要求？

　　答：行政执法中对出示行政执法证件的要求分三个层次。

　　一是单行法律法规中有明确规定的，按法律法规的规定执行，如：《中华人民共和国治安管理处罚法》第八十二条规定，对现场发现的违反治安管理行为人，人民警察经出示工作证件，可以口头传唤，但应当在询问笔录中注明。第八十五条规定，人民警察在公安机关以外询问被侵害人或者其他证人，应当出示工作证件。第八十七条规定，公安机关对与违反治安管理行为有关的场所、物品、人身可以进行检查。检查时，人民警察不得少于二人，并应当出示工作证件和县级以上人民政府公安机关开具的检查证明文件。对确有必要立即进行检查的，人民警察经出示工作证件，可以当场检查，但检查公民住所应当出示县级以上人民政府公安机关开具的检查证明文件。

　　二是单行法律法规中没有明确规定的，按照《中华人民共和国行政处罚法》的规定执行，行政处罚法第三十四条规定，执法人员当场作出行政处罚决定的，应当向当事人出示执法身份证件，填写预定格式、编有号码的行政处罚决定书。第三十七条规定，行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件。

　　三是在法律法规中没有明确规定的，按照《指导意见》（国办发〔2018〕118号）和《公示办法》的规定执行，行政执法人员进行监督检查、调查取证、采取强制措施和强制执行、送达执法文书等执法活动时，按规定佩戴或者出示执法证件，出具执法文书，告知行政相对人执法事由、执法依据、权利义务等内容，并做好说明解释工作。

　　9.问：请问“三项制度”中全过程记录制度进行音像记录是不是所有行政执法行为都要进行录音录像？

　　答：行政执法全过程记录既包括文字记录，也包括音像记录。行政执法主体在实施行政执法行为过程中，应当采取文字记录的方式记录，也可以采取文字记录和音像记录的方式同时进行记录，对文字记录能够全面有效记录执法行为的，可以不进行音像记录。对现场执法、调查取证、证据保全、举行听证、行政强制、留置送达和公告送达等容易引发争议的行政执法过程，可以根据实际情况进行音像记录。对查封扣押财产、强制拆除等直接涉及人身自由、生命健康、重大财产权益的现场执法活动和执法办案场所，应当进行全程音像记录。

　　10.问：“三项制度”中的法制审核，目的是保障执法行为的合法性，但对公民来说，已经过审核了，但当事人仍然认为不合法不公正，怎么办？

　　答：法制审核是行政执法机关内部的一种审核把关机制，目的是保证行政行为的合法，但在行政执法决定作出之后，当事人对行政执法机关作出的决定不服，仍然有权依照《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国行政诉讼法》的规定提起行政复议或者行政诉讼来维护自己的合法权益。

　　11.问：如何保障“三项制度”的有效落实？

　　答：首先，在《实施方案》主要任务中已明确责任单位和完成工作任务的时间节点。要求各地区及省级行政执法机关要根据本实施方案，研究制定具体工作计划，明确任务措施和时间进度，省司法厅要认真做好全面推进“三项制度”指导协调工作，组织专项检查和跟踪评估，适时通报相关情况。

　　其次，各地区及各级行政执法机关主要负责同志作为全面推行“三项制度”工作的第一责任人，要切实加强领导，及时研究解决重大问题，确保工作有方案、部署有进度、推进有标准、结果有考核。上级行政执法机关要切实做到率先推行、以上带下，充分发挥在行业系统中的带动引领作用，指导、督促下级行政执法机关严格规范实施“三项制度”。特别是重大执法决定法制审核中明确，行政执法机关主要负责人是推动落实本机关重大执法决定法制审核制度的第一责任人，对本机关作出的行政执法决定负责。行政执法承办机构对送审材料的真实性、准确性、完整性，以及执法的事实、证据、法律适用、程序的合法性负责。法制审核机构对重大行政执法决定的法制审核意见负责。因行政执法承办机构的承办人员、负责法制审核的人员和审批行政执法决定的负责人滥用职权、玩忽职守、徇私枉法等，导致行政执法决定错误，要依纪依法追究相关人员责任。

　　最后，在实践当中，行政执法主体和行政执法人员要按照行政执法公示、全过程记录、法制审核这三个关键的环节全面落实，我们在三个办法中也规定了监督与责任，行政执法公示、全过程记录、重大执法决定法制审核实施情况，作为各级政府开展法治建设考评、政务信息公开考评的重要内容。行政执法主体及其行政执法人员违反公示行政执法信息、全过程记录、法制审核规定的，按照《青海省行政执法过错责任追究办法》追究相关人员的责任。