近日,中共中央政治局常委、国务院副总理韩正出席农村乱占耕地建房问题整治工作电视电话会议并讲话,对农村乱占耕地建房问题整治工作作出安排。耕地保护是涉及国家安全的大事,14亿人的饭碗要牢牢端在自己手上,首先要确保粮食生产能力这个根基。非法占用耕地必然导致耕地资源锐减,将严重威胁国家粮食安全。为深刻认识耕地保护的极端重要性,我们特从近期公开的刑事、行政判决中选编了一组依法严惩非法占用耕地违法行为的实例。

　　农田里面建房屋 相应损失自己担

　　违法占用农田建设房屋,所建房屋依法应当予以拆除,建房人亦应当就其违法行为承担相应法律后果。

　　徐某系甲市乙区管委会丙街道办事处某村村民。2017年8月,丙办事处制止“双违”执法中队工作人员发现徐某未经批准占用基本农田建房后,向其下达拆除通知书,但徐某拒绝签收并继续施工。

　　2017年底,甲市所在省开始实施年度土地矿产卫片执法监督检查工作,乙区管委会向丙办事处下发管委会督查通知,认定丙办事处辖区共监测106个图斑,涉及违法占地360.3亩,要求于2018年1月15日前全部拆除完毕。徐某违法占地在221号图斑。2018年1月2日,丙办事处制止“双违”执法中队向徐某下达拆除决定通知书。2018年1月8日,乙区管委会及丙办事处将徐某所建房屋强制拆除。

　　后该拆除行为因未依法定程序进行被法院确认违法,徐某遂向甲市中级人民法院提起赔偿诉讼,要求乙区管委会及丙办事处赔偿自己房屋及屋内物品损失116万元。

　　甲市中院认为,争议焦点问题是乙区管委会是否对徐某合法财产造成损失及应赔偿多少。《国家赔偿法》第二条第一款规定,国家机关和国家机关工作人员行使职权,有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形,造成损害的,受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定,被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的,人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。故赔偿请求人获得赔偿的前提是,其合法权益受到违法行政行为的损害。本例中的强制拆除行为已被生效行政判决确认为程序违法,两被告若对徐某的合法权益造成损失应予赔偿。徐某所建房屋系占用基本农田,应为违法建筑,依法不属于合法权益范畴,但用于建设房屋所需要的相关建筑材料应为徐某的合法财产。

　　两被告因在实施强拆过程中违反法定程序,且未提交合法有效的证据证明其对应拆除的建筑材料及室内物品已尽妥善管理义务,对造成的相应财产损失,应当承担相应部分的赔偿责任。即涉及徐某的合法权益范围应为未依法实施拆除所造成的房屋建筑材料及室内物品扩大损失的部分。

　　关于徐某主张的赔偿数额问题。因双方当事人均未能提供合法有效的证据证明建设该房屋建筑材料及室内物品损失的实际情况,且房屋已经被彻底拆除,没有评估的可能。徐某违法占用基本农田建房,应承担导致房屋被强制拆除的后果,考虑实施强制拆除行为程序违法造成建设房屋材料及室内物品成本的损失,法院结合双方当事人应承担的责任及实情,综合考虑适用《国家赔偿法》规定的方式,遵循法官职业道德,运用逻辑推理和生活经验、生活常识等,酌情确定赔偿数额为1.5万元。

　　徐某不服一审判决,向省高院提起上诉。二审法院维持了原判。

　　徐某向最高人民法院提起再审。最高法经审查认为,徐某在未取得乡村建设规划许可证和未经批准的情况下,违法占用基本农田建设房屋,根据《土地管理法》(2004版)第七十七条第一款关于“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准,非法占用土地建住宅的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地,限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋”及《城乡规划法》第六十五条关于“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的,由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正;逾期不改正的,可以拆除”的规定,其所建房屋依法应当予以拆除,徐某亦应当就其违法行为承担相应法律后果。

　　由于被强制拆除的房屋不属于依法应予保护的合法权益,故徐某所主张的房屋价值损失,法院不予支持。但两被告在实施强拆过程中违反法定程序,且未提交合法有效的证据证明其对应拆除的建筑材料及室内物品已尽妥善的管理义务,故对该违法行为造成的相应财产损失,应当承担相应的赔偿责任。诉讼中双方当事人均未能提供合法有效的证据证明建设该房屋建筑材料及室内物品损失的实际情况,且房屋已经被拆除,不具有评估的可能,综合考虑实施强制拆除行为程序违法所造成的房屋建筑材料及室内物品成本损失,并结合双方当事人应承担的举证责任及实际情况,依照《国家赔偿法》第三十六条第八项的规定,酌情判决乙区管委会赔偿徐某房屋建筑材料及室内物品的成本损失1.5万元,并无不当。

　　耕地建设大棚房 触犯雷区被严惩

　　资金在流向设施农业时,一定要绷紧法律的红线,严格遵守《刑法》《土地管理法》等各类法律规定,切不可在进行农业建设、非农改造时,触碰耕地保护的雷区。

　　2016年3月,刘某以1000万元的价格与某种植专业合作社签订合同,受让合作社位于甲村377亩蔬菜大棚的集体土地使用权。之后,刘某未经用地管理部门批准,便以合作社的名义组织人员对蔬菜大棚园区进行非农建设改造,在园区内建设鱼池、假山、规划外道路等设施,同时将原有蔬菜大棚加高、改装钢架,并将其一分为二,在其中各建房间,每个大棚门口铺设透水砖路面,外垒花墙。刘某组织人员共建设大棚房260余套。每套面积350平方米至550平方米不等,内有橱柜、沙发、马桶等各类生活起居设施,并对外出租。经鉴定,该项目占用耕地28.75亩,其中永久基本农田22.84亩,造成耕地种植条件被破坏。

　　用地管理部门和镇政府先后对该项目下达了行政处罚决定书、责令停止建设通知书和限期拆除决定书,但均未得到执行。2017年5月,镇政府组织有关部门强制拆除了这260余套大棚房。 2018年5月,检察院以刘某犯非法占用农用地罪向法院提起公诉。

　　庭审过程中,刘某提出,建造蔬菜大棚房符合设施农业政策,假山、鱼池等设施,仅在测量报告中有描述且描述模糊,不宜认定为非法占用农用地。

　　公诉人提出,刘某关于大棚房符合国家政策的说法不实,农业大棚与违法建造的非农大棚房存在本质区别。刘某建设的大棚房集休闲、娱乐、居住为一体,对农用地进行非农改造,严重违反《土地管理法》永久基本农田保护政策。该项目因违法建设受到行政处罚,但刘某未按照处罚决定积极履行耕地修复义务,也未缴纳行政罚款,其行为明显违法。而且,测量技术报告对合作社建设情况作了详细的记录和专业说明,现场勘验笔录和现场照片均证实了蔬菜大棚改造的实际情况,另有相关证人证言也能证实假山、鱼池存在。

　　2018年,法院以非法占用农用地罪判处刘某有期徒刑1年6个月,并处罚金5万元。

　　十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。近年来,随着传统农业向产业化、规模化的现代农业转变,以温室大棚为代表的设施农业快速发展。一些地区出现了假借发展设施农业之名,擅自或者变相改变农业用途,在耕地甚至永久基本农田上建设“大棚房”“生态园”“休闲农庄”等现象,造成土地资源被大量非法占用和毁坏,严重侵害农民权益和农业农村的可持续发展,在社会上造成恶劣影响。

　　2018年,自然资源部和农业农村部在全国开展了“大棚房”问题专项整治行动,推进落实永久基本农田保护制度和最严格的耕地保护政策。新《土地管理法》进一步确立了最严格的耕地保护制度,将原来的“基本农田”修改为“永久基本农田”,增加“永久”二字,凸显了国家最严格保护的法律态度。

　　基本农田盖猪舍 村组同意也违法 

　　占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等,破坏种植条件的,构成犯罪的,依法追究刑事责任。

　　2017年3月至8月间,何某在未办理相关用地手续的情况下,擅自将承包地租给他人,并与村集体签订协议,在地块上搭建猪舍及配套设施。

　　猪舍施工期间,用地管理部门曾多次到现场制止,下发多份责令停止违法行为通知书。何某置若罔闻,不仅没有停工,反而陆续办理了工商登记、环评、防疫等手续,但一直没有办理用地手续。

　　经查,何某修建的猪舍非法占用耕地11.8亩,数量较大,原耕作层已全部被砂、石、废土覆盖固化或水泥硬底化,耕地性质已被改变,原有耕地种植条件被严重毁坏。其后,何某因涉嫌非法占用农用地罪被提起公诉。

　　法庭上,何某提出,自己与村集体签订了协议,办理了工商登记、环评、防疫等手续,并非在未办理相关手续的情况下改变土地用途。何某修建猪舍的地块周边没有依法设置基本农田公示,用地管理部门执法过程中未出示相关规划文件,自己不知道该地块系基本农田。

　　法院认为,村集体并无审批土地用途变更的权限,即便何某与村集体签订了补充协议,仍应向有关部门办理用地手续,至于工商登记、环评、防疫等行政许可,均不能代替用地审批。所占的土地规划用途是农用地,是可用于种植的耕地,按照规定占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等,破坏种植条件的,构成犯罪的,依法追究刑事责任。因此,何某未经法定审批程序,将承包地用于建设猪舍等设施,属于擅自改变土地用途、造成耕地毁坏的行为。而且,在用地管理部门行政执法过程中,何某应当对地块属于基本农田及其行为违法性有明确认知,其也明确供称执法人员曾说明地块的性质。因此,何某诉称不知道该宗地系基本农田,与查明的事实不符。

　　因此,何某的行为构成非法占用农用地罪,依法应判处5年以下有期徒刑或者拘役,并处或者单处罚金。因其有自首情节,故从轻处罚,判处有期徒刑1年2个月,并处罚金2万元。

　　取土烧窑被制止 荒坡复垦变良田

　　在对修复土地验收中,应以临近生态环境为参考,进行综合判断。如对因缺乏水源而弃耕的荒坡地,在复垦时要配套水利设施,从而提升土地的利用效果。

　　在一处新平整的土地上,田边的小渠里水光清亮,几位村民正在用水灌溉农田。“因为没水,这片荒山荒坡弃耕多年,现在挖了水塘和沟渠,变成了良田。”甲县乙村村民老杨高兴地说。

　　这里曾是40多亩荒山荒坡,前些年因非法取土而被挖得坑坑洼洼,公益诉讼监督后,对荒山荒坡进行了修复,才让曾经满目疮痍的土地变成了金色良田。

　　2018年至2019年间,甲县检察院针对页岩砖厂非法取土行为开展公益诉讼专项监督活动,先后排查走访了10个乡镇的14个页岩砖厂。2019年7月,检察官在乙村开展调查走访时,发现一处大型非法取土现场,原来的荒山已被挖低三米,两台挖掘机正在作业,挖出的土立即被小货车拉走了。

　　经查,一家页岩砖厂从2016年开始,未经县级以上人民政府批准,未取得合法有效用地手续,擅自与乙村签订协议,占用这40多亩荒坡地取土烧砖。

　　黏土是一种矿产资源,非法采矿是应该受到打击的违法行为。经鉴定,该砖厂非法开采区面积为3万平方米,非法开采矿产品6万立方米。针对这个鉴定结果,县矿管办委托该县物价认定部门出具了价格认定报告,认定造成矿产资源破坏价值5.7万余元。因未达到非法采矿罪的犯罪标准,县矿管办对该砖厂非法取土的违法所得予以没收,并对其行政处罚。

　　与此同时,甲县自然资源管理部门及时行动,督促该砖厂进行复垦,要求其修建水塘和沟渠,对破坏的田间路进行恢复,达到能耕种、通机耕路的条件。

　　复垦的过程中,甲县检察院多次深入现场进行监督。经过平整和填土等复垦工作,回填的土壤达到了种植条件,已全部种上了油菜,等第二年生土变成熟土,就可以种水稻。

　　办案检察官介绍,针对挖山取土类违法占用农用地的行为,在开展土地修复过程中,如何因地制宜、达到最佳的修复效果,没有一个明确的判断标准。在对修复土地验收中,应以临近生态环境为参考,进行综合判断。如对因缺乏水源而弃耕的荒坡地,在复垦时一定要配套水利设施,从而提升土地的利用效果。