?今年2月和5月，山东省生态环境厅围绕入河排污口管理先后印发了《关于入河排污口设置管理有关事项的通知》（鲁环发〔2020〕12号）和《关于入河排污口分类处置有关事项的通知》（鲁环发〔2020〕23号），为此，山东省生态环境厅水生态环境处有关负责同志就入河排污口设置管理有关问题进行了解读。
????一、出台两部文件的意义和作用
????2018年，按照《深化党和国家机构改革方案》要求，原水利部门入河排污口（以下简称排污口）设置管理和编制水功能区划职责整合至生态环境部，实现了从污染源到排入水体的全链条管理。在此职能划转的过渡时期，做好排污口审批管理，是深入贯彻落实习近平生态文明思想，履行好机构改革赋予的新职责，改善水环境质量的必要举措。出台两部文件，也是指导市、县（市、区）深入落实“放管服”要求，规范入河排污口审批管理的具体措施。
????二、入河排污口管理的历史背景
????1984年11月，《水污染防治法》正式发布实施，标志着入河排污管理上升到法律的高度。入河排污管理至今已实施近36年，大致可分为三个阶段。
????（一）第一阶段（1984-2002年）。1984年11月，《水污染防治法》正式发布实施，该法明确了环境保护部门是对水污染防治实施统一监督管理的机关，并要求环境保护部门制定水环境质量标准和污染物排放标准，其中《地表水环境质量标准》（GB3838-83）已于1983年发布，《污水综合排放标准》于1996年发布。1988年7月，《水法》正式颁布实施，从法律层面赋予水利部门在防洪、河道管理、水资源管理、水质水文监测方面的职责。1998年11月，《建设项目环境保护管理条例》施行，明确了建设项目分类执行环境影响评价制度。
????这一阶段入河排污管理的特点主要体现在三个方面：一是主管部门不明。《水污染防治法》和《水法》均未明确河湖水质保障和入河排污管理的主管部门。环保部门侧重水污染防治，水利部门侧重水资源保障，水污染防治与水资源保障之间没有设置切入点。二是入河排污无序。这一阶段正处于改革开放初期，经济发展迅猛，企业数量大幅增加，污染管控措施和力度不能满足环境管理的需要。无环评手续、不能达标排污的企业大量存在，导致河湖水质急剧下降。三是入河湖排污量未与河湖纳污能力挂钩。虽然1998年开始实行环评制度，但环评批复均为排放标准，并没有根据水质现状和水环境容量来加严标准，加上当时排放标准相对宽松，入河湖排污量远大于河湖纳污能力。2003年，据原山东省环保厅测算，就算当时南四湖流域所有企事业单位全部达标排放，南四湖水质依然为劣五类。
????第二阶段（2002年-2018年）。河湖水质的急剧恶化，给水资源使用带来直接影响。为此，2002年10月，《水法》进行了修订，该版本第三十二条和三十四条分别增加了拟定水功能区划和排污口管理相关条款，标志着水功能区划和排污口管理职责正式确立。2003年7月和2005年1月，水利部《水功能区管理办法》和《入河排污口监督管理办法》颁布施行，标志排污口管理有了配套办法。2011年3月，水利行业标准《入河排污口管理技术导则》发布，对排污口登记、设置申请及审批、排污口监测等进行了细化和明确，排污口管理真正进入落实阶段。2017年2月，为落实《国务院关于全国重要江河湖泊水功能区划（2011-2030年）的批复》要求，水利部修订了《水功能区管理办法》（水资源〔2003〕233号）并更名为《水功能区监督管理办法》（水资源〔2017〕101号）。
????这一阶段入河排污管理特点主要体现在三个方面：一是入河排污口管理明确由水利部门主导。除法律法规外，为改善水质和保障水资源利用，水利部门提出的最严格水资源管理制度中，将水功能区水质达标率作为考核当地政府的硬性指标。二是环保和水利部门在排污口管理方面衔接不畅。2002年《水法》第三十四条规定“在江河、湖泊新建、改建或者扩大排污口的，应当经过有管辖权的水行政主管部门或者流域管理机构同意，由环境保护行政主管部门负责对该建设项目的环境影响评价报告书进行审批”。这条规定提出的目的是，水利部门可根据河湖水质情况和纳污能力，提出同意与否的意见，或者提出严于排放标准的排放限值，以解决排放标准和水质目标不匹配的问题。水利部门提出的排放限值，将作为环评审批和未来环保行政执法的排放标准依据。但是，环保和水利基本未根据这条规定进行对接。水利部门根据该条法则，将入河排污同意意见上升到一项审批事项。三是入河排污管理两套体系并存。两套体系主要包括环保的环评审批和水利的排污口审批、水利的水功能区水质考核和环保的国控断面考核，以及水利的水功能区体系和环保的水环境功能区体系。两套体系规则不同，标准不一，给地方政府工作造成了一定影响。
????三、目前入河排污口审批管理存在的问题
????职能划转后，生态环境部门在排污口管理方面存在的问题，实际是两部门在水质保障和水污染防治工作中的衔接问题。主要包括：
???（一）排污口数量不一致。水利部门批复的排污口数量和生态环境部门批复的排污许可数量有出入，部分企事业单位有环评批复或排污许可证，但没有排污口手续。《入河排污口管理技术导则》发布时，水利部门曾试图解决该问题，要求在该标准执行之前已设置入河排污口的，须持环境影响报告书（表）或者环境保护主管部门批准其排污的文件，进行入河排污口补充登记，但收效甚微。
???（二）批复的排放标准不一致。由于水利部门和环保部门在落实《水法》关于排污口设置要求时，没有进行协商对接，两部门仍然分别按照排污口论证标准和污水排放标准进行批复，导致批复排放标准不一，执法依据不同。
???（三）审批主体级别不一致。《入河排污口监督管理办法》明确规定，排污口设置由与负责审批环境影响报告书（表）的环境保护部门同级的水行政主管部门审批。但是，部分地区未严格执行该条款规定，将排污口审批权限全部下放至县（市、区），导致部分情况下排污口和环评审批主体级别不一致，间接增加入河排污申请单位的负担。
????四、12号和23号文中相关要求解释
???（一）关于入河排污口审批。12号文中对审批权限的规定，是为解决审批主体级别不一致的问题。由同一部门审批环评文件和入河排污口的，实际上是符合《入河排污口监督管理办法》中要求同级审批的规定，对入河排污口的明确审批意见，可单独出具，也可以具体条款放入环评批复中一并出具。国家级、省级水功能区原则上不再设置排污口，目的主要是为了保护较大河湖的水质安全，确保国省控断面达标，同时减轻突发环境污染事故应急处置负担和代价。特殊情况主要是指具有污染减排作用且环境污染风险较低的项目，如建设生活污水处理厂等，增加污染总量的工业项目原则上一律不予同意。
???（二）入河排污口梳理。12号文中，对入河排污口的梳理要求，旨在解决水利部门批复的入河排污口数量与环保部门批复的直排企事业单位数量不一致的问题，指导各地准确掌握入河排污口数量和排放量，为后续水环境管理工作打基础。
???（三）现有排污口的分类处置。23号文中，现有排污口的分类处置，目的是解决以往水利部门在入河排污口和环保部门在环评中批复的排放标准不一致的问题。新建项目应严格执行先定入河排污口排放标准，后批环评的要求，环评按照入河排污口批复的排放标准进行批复，做到依法依规、统一标准、便于管理。
???（四）关于水功能区限制排污总量的要求。水功能区限制排污总量是水利部门以前计算得出的数据。从实际情况来看，绝大部分已经不符合现在的环境管理现状，主要表现为水质稳定达标或已经优于水功能区水质目标要求，但从限制排污总量来看，却没有纳污能力，与实际情况严重不符，且纳污能力和纳污量计算相对复杂和不准确，无法满足精准指导水环境管理的需求。23号文中新设排污口的分类处置要求，目的就是破除限制排污总量要求对水环境管理带来的不便影响，从水质达标的直观角度来把关和审批入河排污口，减轻管理者和企事业单位的负担。市、县级入河排污口管理部门切勿随意要求企事业单位进行排污口设置论证或提高排放标准，继而加重政府或企业负担。
???（五）关于水功能区四级管理体系的要求。有些入河排污口汇入小河或沟渠，这些小河或沟渠无自然径流，无纳污能力，未赋予水功能区属性。在水功能区四级管理体系下，这类小河或沟渠应作为排污管道来对待，他们所排入的具备水功能区属性的河湖，作为该入河排污口的排水去向。地方如发现一些小河长度较长且具备纳污能力，入河排污口纳入其所入河湖水功能区不便于管理，在下一步水功能区调整时，可将其赋予水功能区属性。
????五、未来入河排污管理方向预测
???（一）取消入河排污口审批。将排污口审批事项并入环评，实现同级一并审批。同时，将《入河排污口管理技术导则》中相关要求融入《环境影响评价技术导则 地表水环境》执行。
???（二）推进入河排污口整合。逐步推进企事业单位污水集中处理。对于企业数量多、排水量小且独立排放的产业集聚区，应采取明渠、管道等措施，将企业达标排放的废水进行汇合排放，进一步减少入河排污口数量，提高监管实效。

　　有关文件：山东省生态环境厅关于入河排污口设置管理有关事项的通知

　　??????????山东省生态环境厅关于入河排污口分类处置有关事项的通知